تهیه و تنظیم: دکتر نرمین نیکدل
حمل و نقل عمومی به طور فزاینده‌ای به عنوان یک عنصر کلیدی در شهرها شناخته میشود. اگرچه نقش عمده حمل و نقل در شهرهای کوچک، ارائه خدمات اجتماعی است، در شهرهای بزرگ، جلوگیری از احتقان بیش از حد ترافیک و اثرات منفی آن مهمترین کارکرد سیستم‌های حمل و نقل عمومی به شمار می‌آید. از این رو، اهمیت حمل و نقل عمومی طی سالهای گذشته توجه سیاستگذاران را در کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه به خود جلب کرده است. سیستم‌های حمل و نقل عمومی در کشورهای در حال توسعه با ویژگی‌های مختلف در مقایسه با سیستم‌های مشابه در کشورهای توسعه یافته شناخته می‌شوند. عدم وجود ناوگان کافی، منابع مالی نامناسب برای تأمین زیرساخت‌ها و یارانه‌های عملیاتی، و همچنین عدم برنامه‌ریزی حمل و نقل یکپارچه، از مهمترین مشکلات موجود در کشورهای در حال توسعه است. اما فقدان یک چارچوب کلی جامع و یکپارچه سیاستی که منابع و کوشش‌ها را برای حمل و نقل عمومی هدایت کند، مانع بزرگتری در زمینه توسعه این بخش محسوب میشود.
از این رو، برخی از کشورهای در حال توسعه قوانین جدیدی را به منظور مقابله با این موضوع درنظر گرفته اند. در ایران نیز قانونی تحت عنوان “قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت” در راستای مشخص کردن هدف ملی توسعه حمل و نقل عمومی و روشن شدن مسئولیت‌های دولت و سایر مقامات مرتبط در این زمینه در سال 1386به تصویب رسید که در این نوشته به طور خلاصه جوانب آن را بررسی خواهیم کرد.
اگرچه تاریخ حمل و نقل عمومی در ایران به یک قرن پیش باز می‌گردد، در طی سالیان اخیر، سیاستگذاران با افزودن یک بند جدید به قانون تنظیم بودجه سالانه، اقدامات جدی بیشتری در جهت توسعه بخش حمل و نقل عمومی کشور انجام دادند. تعریف و تخصیص بودجه، ابزاری سیاستی بود که دولت را قادر می‌ساخت تا پایداری شهرها را از از طریق توسعه حمل و نقل عمومی، جایگزینی وسایل نقلیه قدیمی، ترویج سوخت‌های مناسب برای محیط زیست (مانند گاز طبیعی) و یکپارچه سازی برنامه ریزی‌های حمل و نقل با برنامه‌های توسعه شهری را تضمین کند.
این قانون مسئولیت‌های دولت را در سه بعد مورد توجه قرار داده است:
1. بهبود سطح خدمات حمل و نقل با افزایش ناوگان حمل و نقل عمومی (اتوبوس، مینی بوس، تاکسی و ون)، اصلاح و گسترش شبکه‌های راه آهن، ادغام مدیریت حمل و نقل، دسترسی و ایمنی، و استفاده از سیستم‌های حمل و نقل هوشمند (ITS).
2. مدیریت تقاضای حمل و نقل عمومی از طریق اصلاح پروسه‌های اداری، گسترش کاربرد فناوری اطلاعات و ارتباطات، اصلاح بهره وری از زمین، معرفی قوانین ترافیکی جدید و آموزش و پرورش.
3. مدیریت مصرف انرژی با معرفی کارت سوخت جدید برای نظارت بر مصرف سوخت رانندگان، جایگزینی وسایل نقلیه قدیمی، تولید وسایل نقلیه با سوخت گاز طبیعی، تبدیل وسایل نقلیه از بنزین‌سوز به گازسوز، افزایش احداث جایگاههای گاز، حمایت از نوآوری همراه با کاهش مصرف سوخت و مهمتر از همه حذف تدریجی یارانه سوخت طی یک دوره پنج ساله.
این قانون به دولت اجازه می‌داد که حدود 4 میلیارد دلار از بودجه سالانه خود را صرف توسعه حمل و نقل عمومی درون شهری نماید. بنابراین دولت دستور داد تا این مبلغ را برای بهبود حمل و نقل عمومی شهری و اقدامات موثر جهت کاهش مصرف سوخت و آلودگی محیط زیست تولید شده توسط بخش حمل و نقل، اختصاص دهند. اگرچه این قانون در ظاهر حمایت‌گر مالیِ توسعه سیستم‌های حمل و نقل عمومی به شمار می‌رفت، اما عمدتا بر انگیزه‌های مالی برای جایگزینی وسایل نقلیه قدیمی و همچنین واردات و تولید خودروهای مبتنی بر گاز طبیعی متمرکز بود.
یکی از مهمترین اهداف این برنامه این بود که دولت خواستار توسعه سیستم‌های حمل و نقل عمومی در معنای کمی آن شد. یعنی دستور داد تا طی یک دوره پنج ساله و تا سال 1390، سهم حمل و نقل عمومی (مترو، اتوبوس و تاکسی) از کل سفرهای شهری به 75 درصد برسد. با این وجود، این خواسته در سال هدف قابل دستیابی نبود و علیرغم تمدید این چشم انداز به چهار سال بعدتر، تاکنون که یک سال از مهلت دوم آن چشم انداز نیز گذشته، هنوز به آن رقم دست نیافته است. این قانون زمانی به تصویب رسید که سهم حمل و نقل عمومی در آن سال(1386) 41 درصد بود و پیش بینی آنها برای یک دوره کوتاه مدت 4 سال(1390) به 75 درصد افزایش یافت. در مقایسه با کشورهایی که سیستم‌های حمل و نقل قابل توجهی از سفرهای شهری دارند (به عنوان مثال کشورهای اروپای غربی و کشورهای آسیایی با درآمد بالا )، این هدف به نظر جاه طلبانه است. به عنوان مثال، سهم حمل و نقل عمومی در لندن، وین و پاریس به ترتیب 28، 36 و 62 درصد است. این شاخص برای سنگاپور، توکیو و سئول نیز به ترتیب 48، 51 و 69 است. بنابراین، سهم معادل 75 درصد برای حمل و نقل عمومی، که در سیاست‌های ملی مشخص شده بود، غیر واقعی بود و دستیابی به آن در طی یک دوره پنج ساله دور از ذهن به نظر می‌رسد. اگر بخواهیم به طور اجمالی به دلایل عدم موفقیت این دستورالعمل بپردازیم می‌توانیم آن را در سه مورد خلاصه کنیم.
نخست عدم شفافیت بودجه بندی و وجود ابهامات قابل توجه در نحوه مصارف و هزینه‌های مربوط به توسعه حمل و نقل عمومی مربوط میشود. باوجود اینکه در قانون موجود، کل بودجه اختصاص داده شده میبایستی صرف توسعه حمل و نقل عمومی شود، مشخص نیست که چه میزان هزینه باید برای هر بخش درنظر گرفته شود چرا که بدیهی است هزینه های مربوط به هر ناوگان متفاوت است. از سوی دیگر علیرغم اینکه این بودجه به صورت ثابت توسط دولت تأمین میشود هزینه‌های متغیر همچون هزینه‌های زیرساخت‌ها، یارانه‌های کرایه ای و گسترش ناوگان که سالانه تحت تاثیر تورم نوسان خواهد داشت، و همچنین هزینه های مربوط به عمران و اصلاح بستر خیابان ها، درنظر گرفته نشده است. علاوه بر این، شهرداری‌هایی که مسئول حمل و نقل عمومی هستند، به شدت وابسته به این بودجه هستند. این تنوع در بودجه تخصیص می‌تواند منجر به سردرگمی شود و در نتیجه شهرداری‌ها قادر به پرداخت هزینه‌های خود و ایجاد برنامه‌های بلند مدت برای توسعه حمل و نقل عمومی نخواهند بود..
دوم تمرکز بر زیرساخت‌ها و افزایش ناوگان به جای توجه به عملیات. در طی سالهای اخیر دولت توجه ویژه ای به افزایش خطوط مترو و اتوبوس‌ها و تاکسی‌های جدید به ناوگان عمومی حمل و نقل عمومی کرده است. اگرچه این ویژگی‌ها در توسعه حمل و نقل عمومی حیاتی هستند، اما به تنهایی نمیتوانند کارایی موثری داشته باشند. بهبود عملیات حمل و نقل عمومی، مانند کاهش زمان سفر، افزایش قابلیت اطمینان و دسترسی و بهبود سطح ایمنی و آسایش، در جذب کاربران بالقوه و رضایت کاربران فعلی سیستم‌های حمل و نقل عمومی از اهمیت بسیار بالایی برخوردار است. علاوه بر این، استفاده از سیستم‌های حمل و نقل هوشمند (ITS) مانند سیستم خودکار مکان یابی خودرو (AVL) و کارت‌های هوشمند می‌تواند کارایی خدمات حمل و نقل عمومی را بیش از سرمایه گذاری صِرف و گسترش رقمیِ امکان‌های سفر با وسایل حمل و نقل عمومی مهیا کند.
سومین عاملی که میتوان به عنوان زمینه عدم موفقیت قانون توسعه حمل و نقل عمومی از آن یاد کرد به نبود ادغام نهادهای مسئول در این زمینه بازمی‌گردد. ادغام نهادی برای بهبود همکاری و هماهنگی مقامات و بخش‌های دولتی / خصوصی که مسئولیت برنامه ریزی و مدیریت حمل و نقل عمومی را در اختیار دارند، حیاتی است. در این حالت، یک چارچوب نهادی مشترک که به طور موثر تعریف شده و مسئولیت‌ها را میان سازمان‌های مرتبط توزیع نموده و هدایت تلاش‌ها برای هدف مورد نظر را در دست گرفته باشد، یک ابزار کلیدی به شمار می‌آید. علیرغم اینکه دولت همزمان با تصویب این قانون اقدام به تأسیس سازمانی با عنوان “سازمان حمل و نقل و مدیریت سوخت”جهت ایجاد هماهنگی میان مسئولین در راستای اجرای قانون مربوطه نمود، با این حال، رابطه بین این سازمان و سایر مقامات در این برنامه روشن نیست. علاوه بر این، وظایف به صورت نامشخصی تعریف و میان بخش‌های دولتی و شهرداری‌ها توزیع شده است. این موضوع می‌تواند پتانسیل تلاش‌های موازی و متضاد برای توسعه حمل و نقل عمومی را، به ویژه از نظر مالی، افزایش دهد.
به طور کلی میتوان چنین نتیجه گرفت که علیرغم اینکه قانون مورد بررسی در این نوشته منجر به بهبود نسبی سیستم‌های حمل و نقل عمومی منجر شد و تأثیرات قابل توجهی به ویژه در گسترش ناوگان حمل و نقل و توسعه سیستم حمل و نقل زیرزمینی برجای گذاشت؛ تمام تمرکز این برنامه در دستیابی به رقم مورد نظر که سهم 75 درصدی حمل و نقل عمومی بود، خلاصه می‌شد.
درحالیکه توسعه حمل و نقل عمومی نیازمند توجه ویژه در سیاست گذاری، برنامه ریزی و مراحل پیاده سازی است. در حقیقت، طیف وسیعی از عوامل بر موفقیت راهبردها برای افزایش حمل و نقل عمومی اثر می‌گذارد اما پیش از آن، مطالعات و تحقیقات عمیق برای کشف اینکه چرا دولت نمیتواند به اهداف مورد نظر در چشم اندازهای خود دست یابد، مورد نیاز است.
این مقاله برگرفته از مقاله ای تحت عنوان”مروری اجمالی بر توسعه حمل و نقل عمومی در ایران” نوشته پورجعفری و وِن لانگ یو است که در کنفرانس بین المللی محیط زیست در کشورهای درحال توسعه در سال 2012 ارائه شده است.
